QUAL O DESAFIO DE ADMINISTRAR MUNICÍPIOS MUITO PEQUENOS

Baixa arrecadação e dependência da União são os principais entraves. Cidades correm o risco de sumir do mapa caso PEC do Pacto Federativo avance no Congresso Nacional

Por Guilherme Henrique / Nexo Jornal

Para candidatos a prefeito e vereador em cidades muito pequenas do Brasil, vencer as eleições de 15 de novembro de 2020 impõe um grande desafio. Em boa parte dos 1.253 municípios com menos de 5.000 habitantes que existem no Brasil, segundo dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), o dinheiro público disponível mal dá para pagar as despesas da própria estrutura administrativa.

Os municípios muito pequenos estão concentrados nos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, cada um com 231 cidades com essa características. São Paulo aparece em seguida, com 143. Depois vêm Santa Catarina (106) e Paraná (102). A quantidade de municípios com menos de 5.000 habitantes equivale a 22,5% do total de 5.570 municípios do país. Juntos eles somam 4,21 milhões de habitantes.

Cinco mil habitantes é o número comumente utilizado por pesquisadores e instituições para nortear a definição de pequenos municípios. No entanto, não há uma regra constitucional que sirva para definir o porte de um município a partir do número de habitantes.

R$ 5.000 é o salário de um vereador paulista que atua em uma cidade de até 10 mil habitantes, o equivalente a 20% do salário de um deputado estadual

No fim de 2019, o governo Jair Bolsonaro apresentou ao Congresso Nacional no fim de 2019 a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do Pacto Federativo. Entre as medidas está a fusão de municípios com até 5.000 habitantes e com arrecadação própria menor que 10% a cidades vizinhas. Se a PEC for aprovada, a fusão desses municípios começaria em 2026.

O argumento é que esses municípios não dão conta de bancar sozinhos sua própria estrutura administrativa, que inclui prefeitura, com prefeito e secretários, e Câmara Municipal, com nove vereadores, além dos servidores concursados.

O jornal Folha de S.Paulo revelou que em 56% das cidades com até 5.000 habitantes a maioria da população está empregada no serviço público. Outro dado mostra que a fusão desses municípios poderia atingir quase 10 mil vereadores e mais de 5.000 servidores nas Câmaras Municipais, entre concursados e celetistas.

Os problemas dos municípios muito pequenos
Municípios com poucos habitantes convivem com problemas comuns, como a baixa arrecadação e a falta de recursos para gerir a administração pública. Esse é um cenário que dificulta o investimento em obras de infraestrutura, programas educacionais e melhora no atendimento básico de saúde.

De acordo com Eduardo Stranz, consultor de pesquisa da Confederação Nacional de Municípios, a dificuldade de arrecadação acontece também a partir da distribuição populacional desses municípios. “A população urbana é pequena, são cidades com duas, três ruas. Grande parte das pessoas está no campo, trabalhando no plantio de alimentos, por exemplo”, disse o consultor ao Nexo.

O cenário rural é um entrave para arrecadação de impostos, que por sua vez são a principal fonte de receita em uma cidade. São tributos como IPTU, ISS (Imposto Sobre Serviço) e o ITBI, taxa que incide sobre a compra e venda de imóveis.

Para incrementar o caixa, todos os municípios, sem importar o tamanho, recebem parte dos tributos arrecadados pelo Estado e pela União. Estão nessa conta os 25% do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), os 50% da arrecadação do IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) e os royalties do petróleo, sendo o município produtor ou não.

A principal forma de repasse, no entanto, é o FPM (Fundo de Participação dos Municípios), cujo percentual é determinado principalmente pela proporção do número de habitantes estimado pelo IBGE.

No FPM estão percentuais de arrecadação do Imposto de Renda e do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) da União, além de repasses do Fundeb, principal mecanismo de financiamento da educação básica no país.

Existem ainda outros tipos de transferência, alguns com contrapartida do município, para repasses na saúde e educação. E também convênios que podem ser firmados entre municípios e a União.

Além da baixa arrecadação e da dependência da União e dos governos estaduais, pequenos municípios convivem com outras variáveis. De acordo com Stranz, a falta de iniciativa privada e o êxodo populacional para cidades maiores são entraves históricos. “Há uma carência intelectual”, disse.

A expansão dos municípios no país
O Brasil viveu uma explosão de municípios a partir de 1988, com o processo de redemocratização e o fim da ditadura militar (1964 a 1985). Durante a ditadura, as regras para criar um município eram rígidas: população estimada superior a 10 mil habitantes, eleitorado não inferior a 10% da população e arrecadação de 5% da receita estadual. Esse cenário desestimulava eventuais iniciativas.

A partir da Constituição de 1988, os estados passaram a ter autonomia para definir as regras de criação de novos municípios. Além disso, houve o surgimento do FPM, com os repasses financeiros da União aos municípios. Esses dois fatores, combinados com a abertura política do país, geraram uma explosão de novos municípios.

Esse movimento emancipacionista foi barrado por uma emenda à Constituição promulgada em 1996, que suspendeu a criação, incorporação, fusão e o desmembramento de municípios. Desde então, o tema tem sido debatido no Congresso e já foi alvo de vetos de presidentes, como o da presidente Dilma Rousseff (PT) em 2014.

Os pequenos municípios no Brasil sob análise


O Nexo conversou com Fernando de Souza Coelho, professor de gestão pública da Universidade de São Paulo, para entender qual pode ser o futuro dos pequenos municípios no país.

Como resolver o problema de arrecadação dos pequenos municípios?


FERNANDO COELHO: Esses municípios de 5.000 habitantes, sobretudo aqueles criados a partir da Constituição de 1988, surgiram com a flexibilização dos critérios após a ditadura militar, com a implementação do Fundo de Participação dos Municípios. Ele é resultado de um processo emancipatório dos atores locais, como deputados federais, que buscavam outros espaços políticos.

Isso criou um dilema de financiamento desses municípios. Creio que essa discussão não pode ser imediatista e de curto prazo. Tem que ser de longo prazo. Não pode ser como fez o Paulo Guedes, que ignora o processo ocorrido com a Constituinte, com a democratização do país e o experimentalismo democrático surgido no período.

Por outro lado, há o argumento do desequilíbrio fiscal, da insustentabilidade econômica e financeira. É preciso repactuar o que está no pacto federativo, com a União e os estados se esforçando para fazer ações de formalização das economias locais, que é algo muito difícil nas pequenas cidades.

Esses municípios precisam criar demanda própria, com receitas colaborativas. O Paulo Guedes não pode criar um critério aleatório e propor a exclusão de municípios. Tem uma história de emancipação política de quase 1.250 municípios no pós-1988 que não pode ser derrubada com uma canetada.

É preciso pensar um projeto unido com estados e União para formar um programa nacional de empoderamento e capacitação dos pequenos municípios. Agora, esse governo é marcado por fazer propostas de reforma apressadas, então essa opção de exclusão dos municípios não é uma surpresa.

O Brasil tem muitos municípios? Deveria ter mais ou menos? Por quê?


FERNANDO COELHO O número que nós temos hoje é adequado a nossa realidade. O que acontece é que a discussão acaba ocorrendo com uma lente econômica e financeira. Mas existem outras questões aí na realidade municipal, como a emancipação daquela comunidade, com maior orientação dos seus rumos, os aspectos sociopolíticos dos atores locais.:

A questão não é só a quantidade, mas a gestão desses municípios. Simplificar a gestão. Faz sentido num município com menos de 5 mil habitantes ter uma Câmara de Vereadores com políticos remunerados? Isso poderia ocorrer a partir de um teto na arrecadação, que é um problema comum nessas localidades.

Dada a dimensão territorial, o número de municípios é adequado. A crítica, pouco debatida por todos, é não ter alternativas para pensar a gestão dos grandes municípios, do ponto de vista de maior descentralização. Essa é uma discussão importante, que passa ao largo da questão econômica e financeira.

Justifica um município com 12 milhões de habitantes, com crise de representatividade, quando a própria administração regional não dá conta, como é o caso de São Paulo? Houve tentativa de descentralização com as subprefeituras, mas foi suficiente? Essa é uma questão interessante, mas que está fora da agenda, mesmo em ano de eleições municipais.

O que um prefeito pode fazer de fato em um município muito pequeno em termos de melhora para a população? E o que um vereador pode fazer?


FERNANDO COELHO O imaginário popular do prefeito no pequeno município é que ele seja um grande zelador, que está ali cuidando dos processos decisórios do cotidiano, do cuidado com a cidade, limpeza, organização dos serviços básicos da população. Tem um segundo papel que é fundamental, e que nem todos os prefeitos têm competência pra isso, é pensar a localidade no médio e longo prazo, com melhorias efetivas nos indicadores sociais, desenvolvimento comercial e industrial. Eventualmente, o prefeito pode tentar melhorar articulação política dele em outras esferas, especialmente com a União, para viabilizar obras públicas e investimentos.

A questão da Câmara de Vereadores é que ela é quase um conselho municipal expandido. Não há muito o que legislar, e as reuniões acontecem uma ou duas vezes por mês. Há uma fiscalização mínima do Poder Executivo. E esses vereadores são muito territoriais, com forte ligação com seus bairros. A atuação fica restrita às demandas, e é difícil fugir disso nesses pequenos municípios.

Material de referência
As eleições municipais de 2020 estão marcadas para 15 de novembro e vão eleger prefeitos e vereadores em 5.570 municípios do Brasil. Para entender a importância desses dois cargos, a plataforma Nexo Políticas Públicas explicou quais são as atribuições do chefe do Executivo e dos membros do Legislativo na esfera municipal. Leia clicando aqui. A plataforma também compilou 10 questões sobre o meio urbano que já foram respondidas por pesquisas científicas. Leia aqui.